导读
昨日，国务院办公厅发布《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》，将监管触角伸向了养老、旅游、互联网、健身休闲等新产业、新业态。对营利性医院来说，《指导意见》指出，要加强对其盈利率的管控。有受访专家认为，下一步，需要出台盈利率上限的具体标准。
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▵国务院办公厅发布《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》图片来源：国务院网站
时隔9年，国家医疗卫生行业的监管框架终于出炉。昨日，国务院办公厅印发《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）。
该文件虽是纲领性文件，但亮点依然不少。《指导意见》所涵盖的似乎是一个边界仍在快速扩张中的监管清单，触角伸向了养老、旅游、互联网、健身休闲等新产业、新业态。
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监管覆盖大健康行业全链条、全流程
上海交通大学医疗服务指数研究所所长曹健告诉健康点，医疗卫生行业“综合监管”这个概念之前在很多文件里都提及过，但《指导意见》是第一次对此进行系统性阐述。
《指导意见》提出，从重点监管公立医疗卫生机构转向全行业监管，从注重事前审批转向注重事中事后全流程监管，从单项监管转向综合协同监管，从主要运用行政手段转向统筹运用行政、法律、经济和信息等多种手段。
在监管主体部分，《指导意见》指出主导责任仍在政府。建立由卫生健康行政部门牵头、有关部门参加的综合监管协调机制，负责统筹综合监管的协调、指导和医疗卫生服务重大案件查处等工作。
除政府的主导责任以外，《指导意见》同时也强调了医疗卫生机构自我管理的主体责任、行业组织的自律作用以及社会监督的作用。例如，《指导意见》提出探索通过法律授权等方式，利用行业组织的专业力量，完善行业准入和退出管理机制，健全医疗卫生质量、技术、安全、服务评估机制和专家支持体系。
除了明确了多元的监管主体，《指导意见》还明确了监管内容，提出加强对7个重点领域的全过程监管，即从医疗卫生服务要素准入、医疗服务质量和安全、医疗卫生机构运行、公共卫生服务、医疗卫生从业人员、医疗卫生服务行业秩序、健康产业全过程等领域进行监管。
《指导意见》借鉴环境督查、纪检监察等有效做法，提出建立由国家卫生健康委员会牵头，发展改革、教育、财政、人力资源社会保障、医疗保障、银行保险监管、中医药管理、药品监管、军队卫生等多个部门分工协作来完成综合监管。
清华大学公共管理学院的薛澜教授和沈群红副教授曾撰文指出，从中国社会性监管领域风险事件频发、事件发生后的运动式的高压整顿、导致监管体系疲于应付的现实来看，传统治理模式的局限性比较明显。而顺应新时代要求，跟随国际监管大势，建立积极主动、综合协同的监管体系势在必行。
国家行政学院副教授胡颖廉表示，综合监管体系的关键在于综合，要跳出“左手管右手”的模式，更多引入第三方、多部门等监管模式。
此外，值得注意的是，面对健康产业的新事物、新业态、新产品，《指导意见》特别指出要建立健全覆盖健康产业全链条、全流程的包容、审慎、有效监管机制。制定完善新型健康服务监管政策，加强对医疗卫生与养老、旅游、互联网、健身休闲、食品等领域融合产生的新产业新业态新模式的监管，完善对相关新技术的审慎监管机制。
国家卫生计生委卫生发展研究中心医院管理研究室主任黄二丹向健康点表示，《指导意见》把“综合监管”阐释的非常清楚，将“综合”的多个维度点出，包括监管主体、监管手段、监管过程等。
但至于如何实现多部门、全过程的协调监管，黄二丹认为，《指导意见》只是一份纲领性文件，因为涉及面较广，具体未来还会有更多的配套工具。
曹健认为，近几年民营医疗机构在政策鼓励下数量快速增加，其中还有一部分军队医院改制而来的医疗机构，以及互联网医院等新兴业态的出现，这需要一个全新的监管模式来跟上行业发展的速度。与此同时，随着社会办医数量的增加，诊疗过程中诱导就医、不合理加价等现象频发，医疗行业需要一个更完善的监管制度来避免这些问题。
▵图片来源：视觉中国
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营利性医院或将设盈利率红线
《指导意见》提出，从重点监管公立医疗卫生机构转向全行业监管，同时也提出所有医疗卫生机构不论所有制、投资主体、经营性质等，都由所在地政府卫生健康行政部门统一监管，这一条明晰了政府与各类医疗机构之间的监管与被监管的关系。
胡颖廉认为，《指导意见》将过去管办不分、行政部门直接举办公立医院和卫生机构的理念转变为传统行政管理与现代化监管并重的理念。
值得注意的是，《指导意见》还提出“严格执行非营利性和营利性医疗机构分类管理要求”。对非营利性医院，《指导意见》提出，加强对其资金结余使用等方面的监督管理，其所得收入除符合规定的合理支出外，只能用于医疗机构的继续发展，收支结余不许用于分红或变相分红；对于营利性医院，《指导意见》指出要加强对其盈利率的管控。
围绕非营利性社会办医疗机构的产权归属、财务运营、资金结余使用等方面的监管，以及对营利性医疗机构盈利率的管控，这两年，相关政策多次提及。例如，在《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2017年重点工作任务的通知》、《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》都有类似内容。
今年初公布的《基本医疗健康与卫生法（草案）》在征求意见时，更是直接规定，禁止公立医院与社会资本兴办营利性医疗机构。
国家统计局数据显示， 2017年年末，全国共有医疗卫生机构99.5万个，其中医院3.0万个，在医院中，民营医院1.8万个。“而在这1.8万家民营医院中，60%都是营利性医院，这与政府鼓励社会力量办医的初衷是违背的。”曹健表示。
黄二丹对此认为，中国不会有大量的非营利性医院出现。企业投资办医不是捐献。
在政策上，鼓励社会力量办医其实一直都留有空子。黄二丹认为，这里所说的社会力量不仅仅是“资本”，更多是指“医务人员”，其实应该鼓励的是“医务人员”作为社会力量来办非营利性医院。
没有资本的参与，医务人员靠债权来融资，这是国外常见的作法，但目前在国内还鲜有这种方式。黄二丹以影像医生举例说，在国外要开独立的影像中心，银行贷款是相对容易获取的，但在中国，需要提供资产抵押，光靠一个好项目是行不通的。这个时候，中国的医务人员只能去寻求资本。
对于医务人员作为合伙人，不涉及资本，通过债券融资或者财政部门的低息贷款，来建立非营利性医院，但这不是卫生部门所能决定的，还牵涉到财政部门，黄二丹表示，这需要其他部门的配合，目前看来，还无这种迹象。
“对于营利性医疗机构，政策方向应该是让其保持在微利的状态。”曹健认为，接下来，国家需要出台关于营利性医疗机构盈利率的具体标准。“医疗是一个民生行业，而不是一个暴利行业。未来营利性医院一定是微盈利的状态。”
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梁嘉琳|责编
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