自治区国家税务局发票管理部门就贯彻
《中华人民共和国发票管理办法》
有关问题答记者问
2010年12月20日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布修订后的《中华人民共和国发票管理办法》，自2011年2月1日起施行。为便于大家理解修订后的《发票管理办法》有关内容，自治区国家税务局发票管理部门负责人接受了记者的采访。
问：《发票管理办法》修改的主要背景是什么？
答：原《发票管理办法》自1993年12月经国务院批准、财政部发布施行以来，对加强税源监控、保证税收收入发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，管理办法在执行中出现了不少亟待解决的问题：一是制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为花样翻新且日益严重，管理办法规定的防控措施亟待相应完善；二是对发票违法行为的处罚力度偏轻，难以有效惩处和制止发票违法行为。为了解决上述问题，对管理办法作了修改。
问：和旧《发票管理办法》相比，新《发票管理办法》有哪些改动和广大纳税人使用发票密切相关？
答：对广大纳税人而言，以下的改动和日常使用发票密切相关：
第一，在适用范围方面，将第二条修改为：“在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管、缴销发票的单位和个人（以下称印制、使用发票的单位和个人），必须遵守本办法。”明确缴销发票的单位和个人适用该办法。
第二，在发票的领用条件和程序方面，将原第十五条、第十六条改为第十五条，修改为：“需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发给发票领购簿。”明确领用发票必备的条件和程序，特别要求税务机关必须提高工作效率，要求在5个工作日内办结领用申请。
第三，在代开发票方面，将原第十七条改为第十六条，修改为：“需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再开具发票。税务机关根据发票管理的需要，可以按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票。禁止非法代开发票。”明确单位和个人需要临时使用发票的，可以向税务机关申请代开；这一条款也明确了，除税务机关和国务院税务主管部门委托的单位外，其他任何单位和个人都无权代开发票。
第四，在发票开具方面，明确了发票填开的要求，明确发票上只能加盖“发票专用章”，加盖其它印章无效。同时指定三种情况为虚开发票行为。即原第二十三条改为第二十二条，修改为：“开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。”
第五，随着社会进步，为适应企业信息化的发展，修订后的《发票管理办法》大力支持和鼓励企业使用电脑和机具系统开具发票，对此也做了规范，将原第二十四条、第四十三条改为第二十三条，修改为：“安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据。使用非税控电子器具开具发票的，应当将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，并按照规定保存、报送开具发票的数据。”
第六，新《发票管理办法》还明确要求“税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。”目前广西国税系统已为广大消费者提供了到各办税服务厅现场查询、登陆广西国税网站网上查询、国税12366电话（自动语音服务和人工服务）和短信查询等多种便捷的查询渠道。
第七，取消跨区域使用发票的审批。将原第二十六条改为第二十五条第一款：“除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。”即纳税人不能跨区域使用发票。
第八，取消空白发票的运输的审批。将原第二十七条改为第二十六条第一款：“除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。”即任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。
问：为防止假发票的制作、扩散和使用，修订后的《发票管理办法》增加了哪些规定？
答：近年来，制作、兜售、使用假发票的现象比较严重。《发票管理办法》根据新情况，增加规定：禁止非法代开发票；不得介绍他人转让发票；对知道或者应当知道是假发票的，不得受让、开具、存放、携带、邮寄和运输；不得以其他凭证代替发票使用；并规定税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。
同时，修订后的《发票管理办法》简化了发票领购程序，从正面引导纳税人合法使用发票，拒用假发票。比如：取消了发票领购环节的资格审核程序，规定纳税人凭税务登记证、身份证明和发票专用章印模即可办理领购手续，主管税务机关应在5个工作日内发给发票领购簿；需要临时使用发票的单位和个人，可以直接向税务机关申请代开发票，税务机关也可以委托其他单位代开发票。
问：为有效防范虚开发票的违法行为，修订后的《发票管理办法》作了哪些规定？
答：修订后的《发票管理办法》对虚开发票的违法行为作了进一步细化，增强可操作性，并增加规定运用信息技术手段有效防范虚开发票行为：任何单位和个人不得为他人、为自己、让他人为自己或者介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。目前比较常见的虚开行为是在发票联多开金额（多报销）而在记账联和存根联上少开金额（少缴税），形成“大头小尾”，很难一一查证。近几年，税务机关按照税收征收管理法的规定推广使用税控装置，并试点通过网络发票管理系统开具发票，税务机关也可借此直接监控纳税人开具的发票联信息，不必再依赖记账联和存根联信息，效果较好。因此，修订后的《发票管理办法》增加规定：安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据；国家推广使用网络发票管理系统开具发票；同时，对使用非税控电子器具开具发票也作了进一步规范。
问：为加大对发票违法行为的惩处力度，修订后的《发票管理办法》作了哪些规定？
答：为进一步加大对发票违法行为的惩处力度，修订后的《发票管理办法》作了以下规定：一是提高了对发票违法行为的罚款数额。对虚开、伪造、变造、转让发票违法行为的罚款上限由5万元提高为50万元，对违法所得一律没收；构成犯罪的，依法追究刑事责任。二是对发票违法行为及相应的法律责任作了补充规定，包括：对非法代开发票的，与虚开发票行为负同样的法律责任；对知道或应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄或者运输的，以及介绍假发票转让信息的，由税务机关根据不同情节，分别处1万元以上5万元以下、5万元以上50万元以下的罚款，对违法所得一律没收。三是对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告，以发挥社会监督作用。
新版普通发票给消费者带来三大利好
为贯彻实施国务院修订后的《中华人民共和国发票管理办法》，适应经济发展的需要，我区国税局按照国家税务总局的部署，完成全区国税系统普通发票简并票种、统一样式的换版工作。新版普通发票给广大消费者和纳税人带来三大利好：
第一大利好：简便的防伪识别，有效防范误收假票带来的经济损失。
新版普通发票鉴别方法简单。纳税人自行鉴别方法：概况起来就是“一看二摸三照四放大”。一看，就是看是否销货方开出的发票，票面字迹、印章是否清晰，票面基本内容是否齐全，填写是否规范等；将发票的发票联对着光源方向看，可见纸张上有“税徽”图案和手写体“廣西國稅”字样的白水印。二摸，就是当所处位置的气温在31℃以下时，将手指、热水杯等温度超过31℃的热源触摸发票联背面的温变区，发票联正面的紫色“税徽”图案颜色会变成淡红色；当气温超过31℃以上时，将发票联放在空调或其它冷气口下，发票联正面的淡红色“税徽”图案颜色会变成紫色。三照，就是将发票联背面放置在荧光光源下，可以见到数条平行的荧光线。四放大，就是在10倍以上放大镜下，可以清晰地见到发票联的团花图案中有“GXGSFP”微缩字样。
新版普通发票鉴别途径多。如果用上述方法仍不能排除疑点，纳税人还可以利用信息化鉴别方式，主要有电话、短信、网上查询等方式鉴别或查询。电话查询，拨打广西壮族自治区国家税务局纳税服务热线电话12366，根据需要选择人工帮助或自动语音提示，按照自动语音或人工坐席的提示告知或输入发票名称、发票代码、发票号码、开票时间、票面金额、开票单位（印章）等项目查询发票真伪。短信查询，使用手机编写短信，发送到12366，短信格式有两种：①FP#纳税人识别号A发票代码A发票号码；②FPH#查询号。网上查询，登陆广西壮族自治区国家税务局网站（http://www.gxgs.gov.cn）的“发票信息网上查询”界面查询。另外，广大消费者和纳税人还可以到国税局的办税服务厅查询或申请税务机关鉴别。对疑似假票的发票，可持发票原件到开票人所在地主管国税机关征管部门或办税服务厅辨别真伪。
第二大利好：精简统一的票种和式样，纳税人领购使用更加方便。
新版普通发票与旧版普通发票最大的变化是在票种和式样上做了精简和统一，只保留通用机打发票、通用手工发票两大类，为广大纳税人的使用带来更多的便利。一是纳税人领购发票将更加方便。纳税人购买发票只需根据业务需求选择发票的规格，不需再按照自己所属行业选择发票，领用更加方便。二是提高办税效率。实现企业发票开具、发票领购、企业信息同步以及接收税务通知等功能,减少了企业在税务大厅排队办理业务的时间。三是有利于规范财务管理。规格式样统一的发票，让广大财务人员装订、保管更加便捷。
第三大利好：灵活的填开方式，满足纳税人的个性化需求。
新版普通发票在开具方式上由原来手工开具发票为主到现在以网络开具机打发票为主。新版发票在发票的左上角专门留有一个空白区域，纳税人可以将企业标识印制和打印在该区域，个性化的图标更好地体现企业实力和企业文化，有利于提升企业形象；新版机打发票还采用镂空式发票的设计，纳税人在开具时除填写《中华人民共和国发票管理办法》要求的必须项目外，有更多的空间填写与本企业经济业务相关的内容，满足了纳税人个性化的业务需求。
假发票不是发家之票
发票是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。随着我国市场经济的发展，商品经济迅速发展，商品流通不断扩大，发票作为记录和核算这些经营活动的原始合法凭证，为依法诚信经营的企业和个人做强做大、发家致富发挥了越来越大的作用。但是，却有个别人动起了歪脑筋，在发票上变起“戏法”来，企图用假发票中饱私囊，自作聪明机关算尽，最终赔了夫人又折兵。
例如，广西某工程机械施工有限公司2003年至2004年期间，销售碎石给河池（水任）至南宁公路建设办公室，通过开假发票等手段隐瞒销售收入598.52万元，没有向主管税务机关申报纳税，涉嫌偷税。2009年7月，被南宁市国家税务局稽查局查处，依法追缴增值税23.02万元，滞纳金21.57万元，罚款11.51万元的处理。因上述行为涉嫌犯罪，该公司相关责任人员还被依法移送公安机关查处。又如：崇左某建设有限公司2007至2008年度，从不明渠道取得假发票152份，发票金额合计1109.10万元，其中941.41万元已结转主营业务成本。2008年11月，在未取得合法票据入账的情况下，列支征地费用110万元，同时，该公司还利用获得免征企业所得税的优惠，以及国家调整所得税税率的政策变动，人为调整主营业务收入和成本，少缴企业所得税。2009年11月，该公司被崇左市国家税务局稽查局查处，依法追缴企业所得税350.87万元，滞纳金54.9万元，罚款136.86万元。因涉嫌犯罪，相关责任人员被依法移送公安机关查处。
新修订的《发票管理办法》对制造、出售、取得假发票和不按规定使用发票的，制订了更严厉的处罚规定：
对制造假发票的，新《发票管理办法》第三十八条规定，由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
对携带、购买假发票的，新《发票管理办法》第三十九条规定，对转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的；知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输等行为的，由税务机关处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，处5万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的予以没收。
对未按规定使用发票的，包括应当开具未开具发票、扩大发票使用范围、以其它凭证代替发票使用、拆本使用发票和未按规定缴销发票等行为，新《发票管理办法》第三十五条规定，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收。
对于虚开发票的，新《发票管理办法》第三十七条规定了更严厉的处罚，除由税务机关没收违法所得外，虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《发票管理办法》2月1日起施行
虚开发票可罚至50万
新修改实施的《中华人民共和国发票管理办法》，提高对发票违法行为的罚款数额：对虚开、伪造、变造、转让发票违法行为的罚款上限由5万元提高为50万元，对违法所得一律没收；构成犯罪的，依法追究刑事责任。办法还规定，任何单位和个人不得为他人、为自己、让他人为自己或者介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。
责任限额不低于20万
旅行社在组织旅游活动过程中，一旦发生意外，保险公司将根据保险合同约定，在旅行社责任保险责任限额内予以赔偿。由国家旅游局、中国保监会联合下发的《旅行社责任保险管理办法》中，最引人注目的规定，就是提高责任限额。2001年的《旅行社投保旅行社责任保险规定》规定：国内旅游每人责任赔偿限额8万元，入境、出境旅游每人责任赔偿限额为16万元。新《办法》规定，每人人身伤亡责任限额不得低于20万元。
假冒专利1月内结案
国家知识产权局新修订施行的《专利行政执法办法》，明确规定处理专利纠纷和查处假冒案件的期限：管理专利工作的部门处理专利侵权纠纷，应当自立案之日起4个月内结案；查处假冒专利案件，应当自立案之日起1个月内结案。
租金不得单方面提高
住建部新出台施行的《商品房屋租赁管理办法》规定，出租住房的，应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住建筑面积不得低于当地人民政府规定的最低标准。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住。未及时修复损坏的房屋，影响承租人正常使用的，应当按照约定承担赔偿责任或者减少租金。房屋租赁合同期内，出租人不得单方面随意提高租金水平。
反价格垄断新规出台
由国家发改委公布的《反价格垄断规定》等，由国家工商行政管理总局出台的工商行政管理机关《禁止垄断协议行为的规定》等，作为《中华人民共和国反垄断法》配套规章，都将于2月1日施行。其中《反价格垄断规定》对价格垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除、限制竞争等3类价格垄断行为的表现形式和法律责任作了明确规定。
《发票管理办法》遏制发票犯罪呼唤“组合拳”（关注）
《中华人民共和国发票管理办法》将发票管理的规范性文件，由财政部令上升为国务院令，实现了由“部门规章”向“行政法规”的升格，使发票管理办法在我国立法体系中的地位得到了提升。
1. 发票犯罪“乱象丛生”
●制作、兜售、使用假发票愈演愈烈，不开或不主动开具发票已成常态；串用发票，代开发票，虚开发票层出不穷
镜头一：车站及地铁出口，“发票要吗？”叫卖声此起彼伏。
镜头二：手机短信：“我公司可开工程、材料、装饰、咨询、设计、会议餐饮及电讯类各种费用，保真。”
镜头三：某餐厅，顾客：“开张发票”。服务员：“对不起，今天机器坏了。如果不要发票，我们可以送您一听饮料。”
镜头四：大型商场收银台，顾客付款后：“怎么只有小票，没有发票啊？”收银员：“对不起，开发票请到商场顶楼总服务台。”
镜头五：2010年6月，审计署审计长刘家义向全国人大常委会作审计报告时指出，一些中央部门及所属单位接受和使用虚假发票列支问题比较普遍。抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1．42亿元。
镜头六：2010年11月，公安部宣布，2010年1月至10月，全国公安机关共破获发票犯罪案件7361起，抓获犯罪嫌疑人9319名,捣毁各类窝点3291个，缴获假发票6.6亿份。
……
发票犯罪是我国危害税收征管犯罪的重要内容和主要形式，近年来，发票领域可谓“乱象丛生”：制作、兜售、使用假发票愈演愈烈，不开或不主动开具发票已成常态；串用发票，代开发票，虚开发票层出不穷。国家税务总局相关负责人表示，发票犯罪不仅侵蚀国家税基，诱发逃税、骗税等各类涉税违法犯罪行为的发生，严重扰乱税收管理秩序和财经秩序，威胁国家经济和税收安全，而且也为贪污贿赂、洗钱诈骗、侵吞国家资财等其他经济犯罪提供了条件。同时，制售假发票案件往往与制售假文凭、假证照等其他制假、售假案件交织在一起，与地下经济及其他非法活动密切相关，成为导致社会治安环境恶化、影响社会稳定的重要因素，严重败坏了社会诚信，扰乱了经济社会秩序。
2010年12月8日，国务院第136次常务会议通过《国务院关于修订〈中华人民共和国发票管理办法〉的决定》，新修订的《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称新《办法》）将于今年2月1日开始实施。
在广泛征求社会意见的基础上，新《办法》简化了发票领购程序，从正面引导纳税人合法使用发票，拒用假发票；在防止假发票的制作、扩散和使用方面增加了许多规定；对虚开发票的违法行为作了进一步细化，增强了可操作性；为进一步加大对发票违法行为的惩处力度，提高了对发票违法行为的罚款数额、对发票违法行为及相应的法律责任作了补充规定，同时规定进一步发挥社会监督作用，加强监管力度。
“新《办法》将发票管理的规范性文件，由财政部令上升为国务院令，实现了由‘部门规章’向‘行政法规’的升格，使得《发票管理办法》在我国立法体系中的地位得到了提升”。北京大成律师事务所合伙人杜永浩律师表示，“及时修订并发布新《办法》，通过法律的指引和规范打击发票犯罪，具有十分重要的意义。”
“新《办法》的实施，无疑将对当前我国发票领域的乱象起到一定的规范作用，并有助于更有力更有效地打击发票违法行为。”北京师范大学刑事法律科学研究院中国刑法研究所副所长左坚卫在接受记者采访时说。
2. 发票犯罪为何屡禁不止
●成本低、利润高，为谋取巨额利润成为发票违法犯罪活动的根本诱因
任何违法犯罪都有一定的动机，而经济类犯罪的利益动机最为凸显。以制售假发票类犯罪为例，据介绍，一般而言，印刷厂印制一本假发票的成本是1元左右，流到市场上的卖价是200元左右。非法代开发票则是根据买方开具金额收取一定比例的手续费，其利润更是一本万利。成本低、利润高，为谋取巨额利润成为发票违法犯罪活动的根本诱因，并且进一步导致犯罪分子制售假发票逐步走向产业化。
2010年7月19日，江苏省苏州市平江区法院对程志军涉嫌出售非法制造发票一案进行了公开审理，在还原整张制售假发票的关系网时人们惊奇地发现，犯罪源头只是一个隐藏在农宅里的小作坊，以夫妻式、家族式的贩售方式开始，发展到近30人的犯罪集团。据粗略估算，此案的破获避免了国家巨额税收的损失，这些假发票可开具营业税、个人所得税和企业所得税税款达126亿元，其成本之低、利润之大，令人咋舌。
除了利益动机，需求巨大的买方市场为发票犯罪的滋生和蔓延提供了肥沃土壤，成为导致发票犯罪屡禁不止的重要原因之一。据长期从事打击发票犯罪的办案民警介绍，假发票多用于报销、做账，需求巨大，只要有需要发票的地方就可能有假发票存在。餐饮娱乐等行业，尤其是街头的小饭店、百货店、洗浴中心，购买假发票的目的是为了逃税；还有人直接利用假发票虚列支出，贪污公款。巨大的买方市场为制售假发票的违法者提供了生存空间，而这样庞大的市场需求更是凸显了现行发票管理体制方面的漏洞。
据介绍,当前普通发票由于使用范围广、市场需求大、防伪技术简单，而相关管理体制方面又存在一定的缺陷和漏洞，使不法分子有可乘之机：由于审查存在漏洞，假发票能够入账并进入报销程序；由于税收管理体制留有真空，大量餐饮娱乐行业能够使用假发票逃税；由于商家纳税意识淡薄，许多顾客会在饮料等小礼品的“诱惑”下放弃索要发票；由于贪污腐败缺乏制度制约，大量单位或个人利用虚假发票虚列支出或冲抵工资；由于法律惩戒力度不够，发票犯罪屡禁不止。
3. “卖方市场”和“买方市场”须同时打击
●税务机关的监管和查处应该是主要手段和基础，公安机关的打击应该是辅助手段
在新《办法》出台前，很多专家表示法律惩戒力度不够是导致发票违法犯罪分子肆无忌惮、发票违法犯罪活动屡禁不止的关键因素之一。即将施行的新《办法》在修订过程中曾广泛征求社会意见，修改内容积极回应了社会关切。但是有专家表示，“徒法不足以自行”，打击发票犯罪，我们要做的还有很多。
“新《办法》的出台是遏制发票违法犯罪的重要一步。但有法可依的问题解决后，有法必依、执法必严、违法必究的任务更为关键，也更为艰巨。” 左坚卫教授认为，如果制定出来的法律不能得到严格的贯彻执行，不但惩治发票违法犯罪的效果会被削弱，而且会动摇公众对政府的信心，比无法可依的负面效应还要严重。“虽然彻底杜绝发票犯罪尚不大可能，但只要有关部门严格执法、公正司法，相信在新《办法》施行后，发票违法犯罪活动一定能够得到明显遏制。”左坚卫说。
“我国当前发票管理体制下，税务机关的监管和查处应该是主要手段和基础，公安机关的打击应该是辅助手段。控制和根治虚假发票违法犯罪行为，关键还在于税务机关的有效监管和打击。具体而言，一是增强监管的有效性；二是加大打击的力度。”杜永浩认为。
假发票屡禁不绝的另一主要原因是买方市场的存在。有业内人士建议，遏制发票犯罪不仅要加大对制假售假团伙的打击力度，更要加大对买方市场的整治力度，切断虚假发票源头与下游需求方之间的关系；加强对企事业单位、国家机关规范使用发票的管理；税务机关在加强对企、事业单位的财务账簿制度监管的同时，要主动争取审计、纪检监察部门的配合，加大对国家机关使用发票的监管；深挖购买、使用假发票背后的偷税和侵占国家财产的违法犯罪，追究相关当事人法律责任，真正铲除假发票生存的土壤；推动社会管理创新，通过强化政府各职能部门间的协同配合，发挥相关职能部门的作用，群策群力，建立“打、防、控”一体化机制，彻底预防与控制这类犯罪。
还有专家表示，大量滥用发票行为的一个重要原因是个人所得税制度不完善。目前的个税管理导致工薪阶层成为纳税主力，这是很多企业使用发票报销发工资的原因。专家建议，在强化税收监管的同时，应该尽快启动个人所得税体制改革，让工薪阶层纳税额能够合理减少，通过疏堵结合的方式实现发票管理体制的优化提升。
